立和发展，这对推动中国的法治进
程起了重大的作用：首先，它促进了行政法的立法，因为行政诉讼是
对行政行为的法制监督，人民法院审理行政案件，其重心是对行政行
为的合法性进行审查，行政行为被诉到法院，如果行政机关不能举出
其法律、法规根据，就有败诉的可能。这样就迫使行政机关不断就其
管辖事项请求立法机关立法或自己制定出法律草案请求立法机关审议
和通过，行政机关本身也加快了制定行政法规和规章的速度。八十年
代，全国人大和人大常委会每年通过的法律和有关法律问题的决定、
决议一般不超过10个，国务院每年发布行政法规一般在50个左右，而
行政诉讼法实施以后的九十年代，全国人大和人大常委会每年通过的
法律和有关法律问题的决定、决议超过20个，国务院每年发布的行政
法规达70个左右。其次，行政诉讼制度促进了行政机关依法执法。有
了行政诉讼制度，行政机关实施行政行为如果违法执法，就可能被公
民、法人或其他组织诉至法院。法院通过审理，如果确认行政行为违
法，就将撤销行政机关的行为，并可判决行政机关承担相应的赔偿或
其他法律责任。行政诉讼法实施以来，法院每年判决撤销或变更行政
机关行政行为数与其结案数相比，其比例是较高的，接近20%*12（另
有30％以上的案件，行政机关在原告起诉后认识到自己的行政行为违
法，主动改变原行政行为，得到原告谅解，故原告撤诉）。这样，民
告官制度对行政机关及其工作人员就形成了一种压力，迫使他们学法、
懂法和依法执法。第三，行政诉讼制度的实施增强了公民的权利意识
和民主法制观念。中国由于有长期的封建专制传统，加之新中国建国
以后一直实行计划经济体制，权力过于集中，公民的权利意识和民主
法制观念均较为淡薄。民告官的行政诉讼制度建立以来，公民与政府
机关对簿公堂，平等地与之争辩是非，政府机关的行为如果确实违法，
损害了公民的合法权益，还要向公民赔礼道歉，依法承担侵权赔偿责
任。这种诉讼过程和诉讼结果无论是对于参加诉讼的当事人，还是对
于从各种渠道获知此种信息的公民，都是一种潜移默化的民主、法治
教育。九十年代，中国公民权利意识和民主法制观念的大为增强，虽
然不能完全归功于民告官的行政诉讼制度的建立和运作，但是它在其
中所起的作用是毋庸置疑的。

　　（三） 行政侵权责任从“落实政策”到国家赔偿

　　长期以来，中国对于政府违法或不当行为侵害，造成其人身或财
产损害的公民一直实行一种称为“落实政策”的制度。“落实政策”
包括很广的范围：涉及的人和事可以溯及几年、几十年；性质可以是
政治性的（如“反右”运动和“文革”中的被害者）、政策性的（如
“上山下乡“知识青年、民主人士）；工伤事故性的或行政机关及其
工作人员日常执行职务造成损害性质的；落实政策的措施包括恢复城
市户口、安排住房、安排受害人或其家属子女工作，给予经济补偿，
等等。这种制度在不同的历史时期对于受害人虽然也起了积极的救济
作用，但是其不足之处在于政策变化多，弹性大，标准不一，从而实
行起来有失公正，导致很多应该得到救济的受害人得不到救济；同样
的受害人有的能得到多种且较优厚的救济，有的却只能得到很微薄或
根本得不到救济。由于没有统一的救济标准，这种“落实政策”的制
度还可能导致执行政策的机关和工作人员的腐败。由于存在这些弊端，
更由于九十年代以来市场经济体制和“民告官”制度的推动，通过立
法规范国家侵权责任，建立国家赔偿制度的呼声越来越高。正是在这
种背景下，八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔
偿法》*13。 该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿（即冤狱赔偿）两
种国家赔偿，根据该法，公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行
政侵权行为造成的损害请求国家赔偿，而且可对司法机关及其工作人
员在行使侦查、检察、审判、监狱管理职权时实施的侵权行为所造成
的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是中国在人权保护方面的
一个重大进步，无疑体现了现代法治的精神。

　　（四）人事管理从实行“干部制度”到推行公务员制度

　　中国在行政机关的人事管理上，过去长期实行与计划经济体制相
适应的“干部制度”＊14。这种“干部制度”具有强烈的“人治”色
彩：一个人进入国家行政机关任职，以及到何机关任何职，均完全取
决于组织的分配，组织让干什么就干什么，没有个人的选择，也没有
竞争。一个人在行政机关工作，当上“干部”以后，其晋升、提拨或
调动工作也完全取决于组织（主要是组织的负责人），取决于国家的
需要，个人的学识、才能和志趣都是次要的考虑因素。这种制度虽然
在革命战争年代和新政权建立早期起过积极作用，但长此以往，整个
国家工作人员队伍的生机、活力被窒息，导致国家机关运转不灵，效
率低下。特别是当计划经济体制向市场经济体制转轨时，原“干部制
度”的各种弊端更充分地暴露出来，以致于不改革旧人事管理制度，
新经济体制即难以正常运作。正是在这种情况下，组织人事部门于
1984年成立国家公务员法研究起草小组*15， 研究国家人事管理制度
的改革和起草《公务员法》。经过八年多时间的艰苦工作，起草小组
数易其稿，终于在1993年 8月将法案提交国务院常委会议审议通过，
国务院以《国家公务员暂行条例》的名称发布。该《条例》现已实行
三年多时间，从中央到地方，各级公务员制度均已逐步建立，在人事
管理很多重要制度的改革上取得了突破性的进展： （1）考试录用制
度。国家行政机关录用担任主任科员以

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