下非领导职务的公务员，采用
公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。 （2）
考核制度。行政机关设立考核机构，在部门负责人领导下，每年对公
务员的德、能、勤、绩情况进行考核，确定考核等次，作为其晋升职
务、级别和工资的依据。 （3）奖惩制度。行政机关根据公务员的表
现，对工作成绩显著和有突出贡献的公务员予以奖励，对违反义务、
违反纪律的公务员给予处分。 （4）职务晋升制度。公务员晋升要经
过严格考核，审查其是否符合拟任职务的资格条件，并且要听取群众
意见。根据需要，有时还要举行公开竞争考试，以保障公正、公平和
选拔出优秀人才。 （5）轮换制度。对担任领导职务和某些工作性质
特殊的非领导职务的公务员，有计划地实行职位轮换，以防止其拉帮
结派，以权谋私。 （6）回避制度。公务员之间有某种法定亲属关系
的，不得在同一行政机关担任直接隶属于同一行政首长的职务或有直
接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从
事监察、审计、人事、财务工作，公务员担任县级以下地方政府领导
职务的，一般不得在原籍任职；公务员执行公务时，涉及本人或某种
法定亲属关系人员的利害关系的，必须回避*16。 《国家公务员暂行
条例》的发布和实施，使中国的人事管理制度朝法治的方向迈出了一
大步。

　　（五）政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督

　　根据中国五十年代的政治体制，各级人民政府均由国家权力机关
产生，接受国家权力机关的监督，国家权力机关的监督是一种外部监
督，除了外部监督以外，政府内部还设立了专门的行政监督机关──
监察部*17， 对行政机关及其工作人员履行职责和遵纪守法的情况进
行监督。由于当时各级人大的制度还不尽完善，并没有很好地行使对
各级政府的监督职能。从而对政府机关及其工作人员实施法制监督的
主体主要是监察部。然而，到五十年代后期，监察部也被撤销。这之
后直至八十年代，政府机关及其工作人员成了只监督他人而自己不受
监督的特殊“公仆”。

　　法治是与权力制约与监督联系在一起的。没有制约与监督的权力
必然导致滥用与腐败。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用
权力，这是万古不易的一条经验”。因此。必须“以权力制约权力”，
否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”*18。 中国通
过文革的教训已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性。因
此，八十年代初期通过的宪法，加强了各级国家权力机关对政府的监
督力度，如规定全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、
各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；全国人大常委会有权撤
销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；全国
人大和全国人大常委会有权组织特定问题的调查委员会，对特定问题
进行调查；全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常务委员在
开会期间，有权依法定程序对国务院或国务院各部、委提出质询，等
等*19。 其次，也是非常重要的一项措施，即是1986年，六届全国人
大常委会第十八次会议决定重新设立监察部，对国家行政机关贯彻实
施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守法
的情况进行监督。监察部成立以后，办理了许多大案要案，揭露和处
理了一大批上至省、部级，下至普通科员、办事员的违法乱纪和各种
腐败行为的案件。再次，就是建立行政诉讼制度，通过人民法院审理
行政案件对行政机关依法行使职权的行为进行监督*20。 权力机关、
监察机关和司法机关的监督，即构成了目前中国比较严密的行政法制
监督体系和机制。当然，目前这个体系和机制仍有缺陷和不足，需要
进一步改进和完善。

　　（六）对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约

　　中国在“文革”以后，开始注重对行政权的控制和制约，建立了
各种相应的监督制度，形成了较为严密的监督体系和机制，这已如前
所述。但这种监督和制约往往是只及于权力行使之前或权力行使之后，
权力行使之前是通过法律确定行政机关权力的界限，使其不得无限行
使权力；权力行使之后是通过各种监督途径追究行政机关及其工作人
员违法行使权力的法律责任。但法律恰恰忽略了对行政权行使过程的
规范，忽略了从程序上对行政行为的制约。现代社会，法律往往不得
不赋予行政权很大的自由裁量空间，人们很难在实体上对其进行严密
的规范。因此，在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，
防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。八十年代中期以
后，中国方开始认识到程序制约和加强行政程序立法的重要，学者们
陆续发表和出版了一系列有关行政程序的论文、论著*21； 有关行政
管理的法律、法规也开始规定相应的行政程序。如1987年国务院办公
厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，1988年国务院发布的《行
政区域边界争议处理条例》， 1992年9月全国人大常委会通过的《税
收征收管理法》，1994年全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》
，这些法律、法规均就有关行政行为的程序作了较明确、具体的规定。
当然，中国行政程序最典型的立法要数1996年 3月八届全国人大第四
次会议通过的《行政处罚法》。该法较好地解决了对行政行为的程序
制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，其所规定的各
项行政程序制度：如行政执法时的出示身份证件，表明身份制度、作
出行政处罚决定时的说明根据、理由制度、决定前的调查和收集证据
制度

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