的监督与制约等。 （3）公民权利自由的保障问题。现行
宪法和法律规定了公民的一系列权利和自由，这些权利和自由既有人
身方面和财产方面的，也有文化方面和政治方面的。这是“法治”的
标志之一，但是作为法治社会，公民权利自由不仅要有法的规定，更
要有保障实施的机制。目前公民的人身权、财产权受到政府侵犯，可
以向法院提起行政诉讼。但政治权利，文化教育权利等受到政府侵犯，
一般还不能向法院起诉，而只能寻求其他救济途径*28。 这个问题随
着法治的深化无疑是应予逐步解决的。当然，法治的深化所要解决的
问题还很多，远不止上述三个问题当然更不止一个加强和完善法制的
问题。

　　（二） 法治与行政权力，公民权利

　　八十年代以来，中国行政法学界就行政法的性质和功能展开了一
场争论，提出了三种不同的观点和主张，这些不同的观点和主张后被
概括为三论：管理论、控权论和平衡论。管理论者认为，行政法是管
理法：“既是管理者进行管理的法，又是管理管理者的法”*29；
“行政法是关于国家行政机关进行行政管理活动的各种法律规范的总
和”*30；“国家有关行政管理方面的法规种类繁多，具体名称不一，
但就其内容来说，凡属于国家行政管理范畴的，在部门法的分类上统
称为行政法”*31。 控权论者则认为，行政法是控权法：“行政法最
本质的特征就是对行政权的控制”*32； “因为行政法如果不是对行
政权加以控制的法，那我们社会主义的行政法和封建社会的所谓行政
法还有何区别呢？”*33 “而行政法所以存在的原因，恰恰是因为行
政权力的存在或其运用有可能损害他人的利益，需要行政法加以约束、
控制，使其在法律划定的界限范围内行使”*34。 平衡论者则认为，
管理论和控权论都有片面性，“现代行政法本质上是平衡法”*35，
“在一个强调行政机关主导地位和公民服从地位的时代和国度，行政
法的本质只能表现为‘管理法’，……而在一个强调公民权利、害怕
行政专横的时代和国度，行政法的本质则可能表现为‘控权法’，
……行政法发展到今天，一方面，现代社会政治、经济、文化发展已
有效地控制了行政专横，保障了公民权利；另一方面，这种政治、经
济、文化的发展又要求适当扩大行政权，约束公民权。在此，适应这
一社会趋势，现代行政法在世界各国都不同程度地跳出了‘管理法’
或‘控权法’的窠臼，向着平衡法的方向发展，其特征是行政权既受
到约束；行政权与公民权之间既相互制约，又相互平衡”*36。

　　上述关于行政法性质与功能的三种观点实际上反映了人们对行政
法乃至整个法治在构筑行政权力与公民权利关系不同模式的主张。在
第一种模式的法治社会中，法制比较健全完善，但法律偏重于规范被
管理者的行为，保障和维护管理秩序，提高行政管理的效率。在第二
种模式的法治社会中，同样有着健全完善的法制，但法律偏重于维护
公民的权利、自由，控制政府的行政权力，防止其滥用。而在第三种
模式的法治社会中，法制健全、完善同样是前提，但“法律既同等地
追究行政机关和相对一方的违法行为”*37， 也同样地“针对行政权
和公民权”提供“保障和抑制”，并以此作为“现代行政法律制度必
要的两支旋律”*38。 比较上述三种模式，第三种模式显然是最理想
的，既保护公民权利和自由，又维护行政权力正常行使；既限制公民
滥用其权利自由，又控制行政权违法、专断行使。但是这种平衡只能
在总体上把握，人们不可能，也不应该在任何具体时间、地点和场合
都讲求平衡，行政机关在行使行政职权时，其作为管理者，可以运用
国家权力强制公民履行有关法定义务，公民处于被动管理者的地位，
自然不可能与之平衡。在这种情况下，法律无疑应设立一定的实体和
程序规则，限制行政机关滥用权力和保护公民不被行政机关滥用权力
的行为所侵犯。这种设立实体和程序规则的法律（行政法），则是偏
向于公民的。可见，行政法是通过不平衡去实现平衡。

　　（三） 法治行政与依法行政

　　法治行政*39 与依法行政是两个相互密切联系但又有区别的概念：
法治行政必然要求依法行政，但仅有依法行政却不等于实现了法治行
政。法治行政对于行政机关及政府与人民的关系有着更广泛的要求。
在中国，对依法行政原则的认可经过了一个长时间的曲折过程（这已
如前述）。但当依法行政原则在学术界和实务界已达成初步共识，并
在实践中开始逐步实施以后，人们并没有就此止步，而是继而开始探
讨比依法行政原则更深入的法治行政的问题了。

　　建立和实施法治行政首先要明确两个问题：（１）法治行政除了
要求行政机关依法行政以外，还有什么要求，即法治行政包括哪些要
件； （2）法治行政对依法行政本身有什么要求，即法治行政状态下
的依法行政与非法治行政（或从人治行政向法治行政转型时期）状态
下的依法行政有什么区别。

　　我们首先探讨第二个问题（因为第一个问题的答案以第二个问题
的答案为基础）：法治行政对依法行政原则提出了什么新的要求。在
中国由人治向法治转变的初期，依法行政的要求只是依法办事，尽可
能在行政领域做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。但是
这一原则在进一步展开过程中就遇到了各种问题和矛盾：其一，法是
由各种形式的法的文件组成的，包括宪法、法律、行政法规、地方性
法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等，而这些法
的文件的制定主体是各不相同的，由于不同利益机制的驱动，加上信

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