息、技术上的原因，它们之间常常出现相互冲突、相互抵触的规范，
而这些规范都是“法”，行政机关依法行政怎么依，依此法必然违反
彼法。当然，不同法的规范有不同的法律效力层级。在法律规范发生
冲突时，行政机关依法行政应依高效力层级的规范。但现行宪法只确
定了某些法的形式的不同效力层级，如宪法具有最高的法律效力，其
法律效力层级高于所有其他形式的法律文件的法律规范，而法律的效
力层级高于行政法规，行政法规效力层级高于地方性法规，等等，但
也有一些法的文件相互效力层级在宪法上是不明确的，如部门规章与
地方规章之间，经济特区法规与一般地方性法规之间，自治条例、单
行条例与行政法规或其他地方性法规之间，等等。如果说效力层级关
系明确的法律规范发生冲突时，行政机关依法行政应依高效力层级的
法律规范，那么在效力层级关系不明确的法律规范发生冲突时，行政
机关怎么办？而且，这只是矛盾之一，另外的矛盾是，一些行政机关，
特别是一些地方行政机关，明知低层级效力层级的规范与高层级效力
层级的规范发生冲突，他们受某种利益的驱使，仍然按低层级效力层
级的规范办事。更有甚者，一些有规章制定权的部门或地方性机关为
了本部门、本地区的利益，在已有高层级法律规范对相应问题明确规
定的情况下，竟不异牺牲法制统一的原则，故意制定出与高层级规范
相抵触的低层级规范，人为地制造规范冲突。这一类情况是依法行政
原则在展开过程中遇到的矛盾之一。

　　其二，行政法是由各种不同内容的法的规范组成的，如规定行政
职权、职责的行政组织法，规定行政管理范围、措施、手段的行政行
为实体法，规定行政管理过程、方式、步骤的行政行为程序法，规定
对行政行为监督，对违法行政行为救济和追究违法责任的行政法制监
督法，行政救济法、行政责任法等。在依法行政原则确立之初，行政
机关依法办事主要只是讲依行政行为实体法办事，至于行政组织法，
行政程序法等，一般均不被人重视。例如，行政机关处理生产销售假
药的行为，当时只要根据《药品管理法》第33条规定的假药标准，确
认当事人生产、销售的是假药，并根据《药品管理法》第50－52条规
定的处罚种类，处罚幅度对相对人予以处罚，其行为就可以认为是依
法行政了。但是《行政诉讼法》实施以后，行政机关仅仅这样做是否
能认定为依法行政就发生疑问了，人民法院对行政行为的司法审查，
不仅要审查行政行为的实体法根据，而且要审查行政行为的权限根据
和行政行为程序的合法性。相应行政行为只有实体合法，程序合法，
权限合法才能被法院维持。就上述行政机关的药品“打假”（对制、
售假药行为进行处罚）行为来说，要在司法审查中被确认为依法行政，
就不仅要遵循法定假药标准，法定处罚种类和处罚幅度，而且要遵循
法律有关行政机关之间的权限划分和法律有关行政处罚程序的规定。
过去那种“只要是假，谁打都行，怎么打都行”的观点*40， 显然不
符合新的依法行政的要求了。然而，对依法行政提出更广泛更深入的
要求，必须以相应法律的健全、完善为基础。但目前中国行政组织法，
行政程序法的立法都处于相对滞后的局面：对国务院各部委，地方省、
市、县、乡、镇等，现在都还没有单独规范其组织和职权的组织条例
和规程，对各种不同的行政行为，除行政处罚外，其他如行政许可，
行政征收，行政给付，行政强制措施，行政裁决以及行政规章制定等，
现在也都还没有单独规范其程序、方式的程序法律或法规，更没有统
一的行政程序法。这样，依法行政的原则在实施中就不能不发生困难。
这是矛盾之二。

　　其三，如前所述，法有“良法”“恶法”之分，在社会由人治转
向法治之初，依法行政要求行政机关有法即依，不管法是良法，还是
恶法，“恶法亦法”。但是法治的进一步发展则要求行政机关区分良
法、恶法。“恶法非法”，行政机关必须予以抵制。然而行政机关怎
样确认恶法，怎样抵制恶法，这必须有一套严格的程序规则，否则，
各人凭自己的判断行事，必然导致社会的混乱。

　　由此可见，依法行政原则随着法治行政的建立和实施，其原有涵
义在很多方面开始呈现出局限性，不适应新的要求，在实践中产生了
许多矛盾、冲突，基于此，行政法学者必须对依法行政原则不断进行
新的研究，新的认识，并不断赋予该原则以新的内涵；法律实务界亦
应据此不断对立法、执法、司法加以改进、完善，使之解决实践中不
断出现的矛盾、冲突，促进法治行政不断向更广更深的方向发展。

　　法治行政的建立和发展除了要求赋予依法行政原则以新的内涵，
不断更新依法行政原则以外，对行政机关及其工作人员的行为还提出
了其他一系列新的要求。根据法治行政实行较早的国家的经验，法治
行政的其他要求主要包括：其一，限制行政自由裁量权。由于现代的
社会、经济关系愈益复杂，法律很难对行政机关的行为作出疏而不漏
的严密规范，立法机关不能不在许多领域留给行政机关及其工作人员
以广泛的自由裁量权。行政机关及其工作人员正确运用这种自由裁量
权，可以为社会、公民提供更多、更灵活、更有效的服务，但是，这
种权力如果被行政机关及其工作人员滥用，则可能对公民权利和自由
导致严重侵犯，对社会公益造成重大损害。因此，在法治行政条件下，
自由裁量权不应是一种绝对自由的权力，而必须要对之加以限制，使
之行使符合一定之规*41。 这种“一定之规”即是合理性原则。合理
性原则既包括实体要求，如公平、正义、维护社会公益，保护个人人
权等，也包括程序要求，如“自己不做自己

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